Estado al servicio de las personas

Cuando decimos que el Estado debe estar al servicio de las personas lo que se persigue es ubicar al ciudadano como centro y foco de la actividad estatal. Es perfectamente posible de compatibilizar un Estado eficaz para cumplir con sus tareas, con una ciudadanía activa y empoderada.

La primacía de los ciudadanos respecto del Estado nace de la propia entidad de los primeros y finalidad del segundo (promover el bien común). La Constitución actual -por su época- no contempla un estatuto de derechos de las personas en sus relaciones con la autoridad sino sólo algunas normas dispersas tales como el derecho a petición (artículo 19 N° 14), la interdicción de la arbitrariedad (Artículo 19 N°2 y articulo 20), todos emanados de la servicialidad del Estado (artículo 1). El proyecto constitucional de la Presidenta Bachelet no innova en la materia.

Nuestro ordenamiento jurídico, por su parte, contempla algunos estatutos de Derechos de las Personas frente a la administración del Estado en general, como el artículo 17 de la Ley N°19.88017, de bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado; y, desde la perspectiva especial, frente a la Administración tributaria como sucede con el artículo 8 bis del Código Tributario al reconocer derechos de los contribuyentes. A la luz de lo anterior, se propone incorporar un artículo que contemple el estatuto de los derechos de las personas ante el Estado.

En otro orden de ideas, y bajo la visión que nos inspira, el proceso constitucional puede ser considerado como una oportunidad para acordar e implementar mejoras institucionales y para actualizar nuestra Carta Fundamental en materia de modernización del Estado. Al respecto, introducir conceptos y principios que permitan encaminarnos hacia un Estado más moderno en que los ciudadanos podamos exigir el derecho a la buena administración pública, en el marco del principio de servicialidad del Estado, resulta relevante. Qué duda cabe que las Constituciones no son instrumentos suficientes para alcanzar esas modernizaciones, toda vez que se requiere de herramientas legales y de gestión para aquello, a la par de infraestructura, pero sí es un instrumento útil para sentar un estatuto común con ciertos principios que se orienten en tal sentido.

En este sentido es relevante mantener las exigencias de transparencia por cuanto estas permiten a su vez, el control por parte de la ciudadanía, permitiendo una activa participación en la gestión y discusión de los asuntos públicos, así como la probidad, como principio, por cuanto exige que toda actuación estatal tenga por finalidad la satisfacción del interés general por sobre el particular, lo que permite enfocar los recursos y esfuerzos en la correcta gestión estatal.

El esfuerzo permanente por modernizar el Estado y su funcionamiento persigue los siguientes objetivos18: mejorar la capacidad del Estado para responder a las exigencias de los ciudadanos, eficacia como eje rector de la actividad estatal; combatir la corrupción y mejorar la confianza de la ciudadanía en el Estado.

Si pudiésemos sintetizar estas finalidades en una frase, el objetivo perseguido es: “Eficacia, probidad y transparencia en la gestión del Estado”. Debe advertirse que alcanzar estos objetivos depende no sólo de la existencia de reglas constitucionales, que es la materia que aquí nos ocupa. Estos objetivos constituyen un esfuerzo de toda la institucionalidad, de carácter permanente y progresivo. No obstante, la Constitución, obviamente, ocupa un lugar central en el diseño del Estado, en los principios que lo inspiran, en su forma de organización, en sus funciones y atribuciones. Luego, la Constitución efectivamente debe cumplir un rol relevante en la promoción de las finalidades que inspiran el esfuerzo por modernizar el Estado, sentando las bases y principios para ello.

En relación con los objetivos que persigue la modernización del Estado, la Constitución actual desarrolla ya varias reglas relevantes: principio de servicialidad del Estado (artículo 1, inc. 4º), deberes del Estado (artículo 1, inc. 5º), principio de juridicidad (artículos 6 y 7), control (artículos 6 y 7), responsabilidad (artículos 6, 7, 38), probidad (artículo 8), transparencia (artículo 8), carrera funcionaria como eje de la función pública (artículo 38). Como se aprecia, existe en estas normas constitucionales ya un modelo de Estado que promueve los objetivos que persigue el esfuerzo de modernización.

Un punto importante en esta materia tiene que ver, asimismo, con la indefensión en la que se encuentran los ciudadanos frente a la vulneración de sus derechos por parte del Estado. Si bien la Constitución actualmente garantiza que cualquier persona que se sienta lesionada en sus derechos por la Administración del Estado o por sus organismos podrá reclamar ante tribunales, y también se consagra la acción de nulidad de derecho público, la realidad es que estas acciones judiciales implican procedimientos ordinarios de largo aliento, impidiendo el acceso a una solución justa y oportuna.

Por su parte, la Constitución consagra actualmente un conjunto de reglas de disciplina fiscal. En efecto, la Constitución contiene las siguientes reglas en la materia:

  • La regla del equilibrio presupuestario (artículo 67);
  • El principio de legalidad presupuestaria (artículo 67);
  • Iniciativa legislativa exclusiva en materia de gasto público (artículo 65);
  • El principio de legalidad de la deuda pública (artículo 63, Nº 7, 8 y 9).

Adicionalmente, debe considerarse que el año 2006 se publicó la Ley N° 20.128 sobre Responsabilidad Fiscal, que desarrolla exigencias en esta materia -incluyendo obligaciones precisas a las autoridades públicas y el año 2019 se dictó la Ley N° 21.148 que Crea el Consejo Fiscal Autónomo, que tiene por objeto “contribuir con el manejo responsable de la política fiscal del Gobierno Central” (art. 2).

Sostenemos que estas reglas pueden complementarse con una regla que limite efectivamente el déficit estructural, encomendando al Presidente de la República la fijación del límite preciso y sus excepciones. Se persigue así el cumplimiento de dos objetivos: (i) proteger la capacidad financiera futura del Estado, evitando su compromiso en la persecución de objetivos de corto plazo y (ii) dotar a la institucionalidad de la flexibilidad necesaria para enfrentar casos excepcionales.


17 Artículo 17. Derechos de las personas. Las personas, en sus relaciones con la Administración, tienen derecho a: a) Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el expediente y la devolución de los originales, salvo que por mandato legal o reglamentario éstos deban ser acompañados a los autos, a su costa; b) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de la Administración, bajo cuya responsabilidad se tramiten sus actuaciones; c) Eximirse de presentar documentos que no correspondan a su actuación o procedimiento, o que ya se encuentren en poder de la Administración; d) Acceder a los actos administrativos y sus documentos, en los términos previstos en la ley; e) Ser tratados con respeto, deferencia y oportunidad por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones; f) Formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución; g) Exigir las responsabilidades de la Administración Pública y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente; h) Obtener información acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar, e i) Cualesquiera otros que les reconozcan esta Constitución y las leyes.

18 Un Estado para la Ciudadanía, Informe de la Comisión de Modernización del Estado, Centro de Estudios Públicos, 2017, ver: https://www.cepchile.cl/cep/site/docs/20171109/20171109124242/un_estado_para_la_ciudadania_cep_.pdf

En materia de Idea de Derecho o Bases de la Institucionalidad (Capítulo I):

  1. Como decíamos en capítulos anteriores, se propone elevar la jerarquía de los principios de eficiencia y eficacia de la función pública (del Estado), consagrándolos en la Constitución, en conjunto con el principio de probidad.

En materia de Gobierno (Capítulo IV):

  1. Se establece como atribución especial del Presidente de la República el fijar el déficit estructural máximo permitido al Estado.
  2. Se crea un estatuto de derechos de las personas frente a la Administración:
    1. Ser tratados con respeto, dignidad, deferencia, oportunidad e imparcialidad. Se constitucionaliza –en términos generales– el derecho establecido en el artículo 17 de la Ley N° 19.880.
    2. Eximirse de presentar documentos que no correspondan al procedimiento, o que ya se encuentre en poder de la Administración. Se constitucionaliza –en términos generales– el derecho establecido en el artículo 17 de la Ley N° 19.880.
    3. Exigir que exista razonabilidad y proporcionalidad en las sanciones que, de conformidad a la ley, imponga la autoridad, las que en todo caso deben ser fundadas.
    4. Exigir el cumplimiento de los plazos en las solicitudes, actuaciones y procedimientos previstos por la ley, y el silencio positivo salvo que la solicitud afecte el patrimonio fiscal o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en la Constitución Política de la República.
    5. Que se presuma que está actuando de buena fe. Se constitucionaliza –en términos generales– el derecho establecido en el artículo 8 bis del Código Tributario respecto de los contribuyentes. Queda pendiente de confirmación.
    6. Se explicita que a los procedimientos administrativos les serán aplicables las garantías dispuestas en el artículo 19 N°3, incisos quinto a noveno (garantías penales).
    7. Se establece que estos derechos y garantías estarán protegidas por la acción del artículo 38 de la Constitución, sin perjuicio de otras acciones o derechos a hacer valer.
  3. En materia de carrera funcionaria, se establece que el ingreso a la carrera lo será sobre un sistema de concursos públicos abiertos, competitivos y transparentes, basado en el mérito de los postulantes, en el que se deberá considerar las especificidades de cada repartición, así como de su estatuto y rango jurídico; la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes, estableciendo asimismo mediciones de desempeño y productividad y procesos de movilidad al interior de las reparticiones públicas y entre ellas.
  4. Se consagra el principio de la continuidad de la función pública. Este principio apunta principalmente a asegurar la prestación permanente e ininterrumpida de los servicios públicos como principio rector de la regulación de la función pública.
  5. Responsabilidad del Estado:
    1. Se establece que el procedimiento seguido ante tribunales de justicia deberá ser breve.
    2. Se impone un plazo expreso de prescripción de la acción de responsabilidad del Estado, de 10 años, para dar certeza y al mismo tiempo, asegurar un tiempo suficiente para que las personas puedan ejercer las acciones correspondientes.

Respecto de lo concerniente a la Idea de Derecho o Bases de la Institucionalidad, en esta sección nos remitimos a lo ya expresado en el acápite de la Idea de Derecho o de Bases de la Institucionalidad, las que reproducimos no obstante y en lo pertinente por razones de conveniencia.

Capítulo I

Bases de la Institucionalidad (Idea de Derecho)

 

Artículo 1.- Los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos. En Chile todos son iguales ante la ley y no se acepta ningún tipo de discriminación arbitraria.

La familia constituye el núcleo fundamental de la sociedad.

Artículo 2.- El Estado está al servicio del ser humano y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece.

El Estado reconoce, ampara y promueve a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la autonomía para cumplir sus propios fines específicos, conforme a lo establecido en esta Constitución.

Es deber del Estado resguardar la seguridad de la Nación, dar protección a su población y a la familia, promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación, así como asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional.

Asimismo, es deber del Estado promover la igualdad de derechos y dignidad entre mujeres y hombres, evitando toda forma de violencia, abuso o discriminación arbitraria.

Es también deber del Estado proteger el medio ambiente y promover el desarrollo sostenible, teniendo como centro y finalidad el bienestar de los seres humanos y con pleno respeto a las garantías que esta Constitución establece.

Artículo 3.- Chile es una República Democrática.

El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.

Los órganos del Estado velarán porque cada función pública se radique donde ésta se ejerza con mayor eficiencia y eficacia, privilegiando, en tal caso, el nivel local sobre el regional, y éste, a su vez, sobre el nacional.

Artículo 4.- La soberanía reside esencialmente en la Nación. Su ejercicio se realiza por el pueblo a través del plebiscito y de elecciones periódicas y, también, por las autoridades que esta Constitución establece. Ningún sector del pueblo ni individuo alguno puede atribuirse su ejercicio.

El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes.

Artículo 5.- [sobre pueblos originarios]

Artículo 6.- Chile es un Estado de Derecho, fundado en el principio de la supremacía constitucional. Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República.

Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares e integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.

El carácter autónomo que esta Constitución otorga a determinados órganos, no los exime de su sujeción al Estado de derecho.

La infracción a esta norma generará las responsabilidades y sanciones que determinen esta Constitución y las leyes.

Artículo 7.- Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.

Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.

Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale.

Artículo 8.- El ejercicio de las funciones públicas obliga a sus titulares a dar estricto cumplimiento al principio de probidad, eficiencia y eficacia en todas sus actuaciones.

Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quorum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquellos o de estos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional.

El Presidente de la República, los ministros de Estado, los diputados y senadores, y las demás autoridades y funcionarios que una ley orgánica constitucional señale, deberán declarar sus intereses y patrimonio en forma pública.

Dicha ley determinará los casos y las condiciones en que esas autoridades delegarán a terceros la administración de aquellos bienes y obligaciones que supongan conflicto de interés en el ejercicio de su función pública. Asimismo, podrá considerar otras medidas apropiadas para resolverlos y, en situaciones calificadas, disponer la enajenación de todo o parte de esos bienes.

Artículo 9.- [Sobre terrorismo]

Capítulo IV

Gobierno

 

En materia de las atribuciones del Presidente de la República, se propone agregar lo siguiente:

Artículo 32.- Son atribuciones especiales del Presidente de la República:

No. XX [Nuevo] Fijar el déficit estructural máximo permitido al Estado, en relación con su Producto Interno Bruto.

Se propone crear un Estatuto de Derechos de las personas frente al Estado, con la siguiente proposición de articulado:

Artículo XX [Nuevo]: “Las personas, en sus relaciones con la Administración del Estado tienen derecho a:

  1. Un trato respetuoso, digno, deferente, transparente y oportuno e imparcial, por parte de las autoridades y funcionarios públicos, los que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
  2. Eximirse de presentar documentos que no corresponden al procedimiento, o que ya se encuentran en poder de la Administración.
  3. Exigir que exista razonabilidad y proporcionalidad en las sanciones que de conformidad a la ley imponga la autoridad, las que en todo caso deberán ser fundadas.
  4. Exigir el cumplimiento de los plazos en las solicitudes, actuaciones y procedimientos previstos en la ley. Transcurridos los plazos establecidos en la ley sin que la administración se pronuncie sobre la cuestión sometida a su conocimiento, la solicitud del interesado se entenderá aceptada, salvo que dicha solicitud afecte el patrimonio fiscal o cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de petición consagrado en la Constitución Política de la República.
  5. Que se presuma que está actuando de buena fe; y
  6. Cualesquiera otros que les reconozca esta Constitución y las leyes.

A los procedimientos administrativos seguidos ante cualquier autoridad del Estado les serán aplicables, en lo pertinente, las garantías dispuestas en el artículo 19 Nº3 incisos quinto, sexto, séptimo, octavo y noveno, y aquellas establecidas en las normas legales que correspondan.

Cualquier persona que se vea afectada en el ejercicio de estos derechos y garantías podrá interponer la acción establecida en el artículo 38, sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o persona determinada.

Artículo 38.- Una ley orgánica constitucional determinará la organización básica de la Administración Pública, regulará el estatuto de los funcionarios públicos y la carrera funcionaria, los principios de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, sus derechos y deberes, debiendo garantizar la continuidad de la función pública. Dicha ley deberá asegurar la igualdad de oportunidades de ingreso a la carrera funcionaria sobre un sistema de concursos públicos abiertos, competitivos y transparentes, basado en el mérito de los postulantes, en el que se deberá considerar las especificidades de cada repartición, así como de su estatuto y rango jurídico; y la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes, estableciendo asimismo mediciones de desempeño y productividad y procesos de movilidad al interior de las reparticiones públicas y entre ellas.

Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, en un procedimiento breve, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño. Esta acción prescribirá en el plazo de 10 años contados desde que el afectado tome conocimiento del acto u omisión que lesionó sus derechos.

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